La Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de junio de 2025, nº 708/2025 (Recurso 8533/2023), aborda una cuestión jurídica de gran trascendencia en el ámbito del derecho administrativo y urbanístico: el régimen jurídico aplicable a los convenios urbanísticos suscritos entre administraciones públicas y entidades privadas. El Tribunal Supremo clarifica si estos convenios son meros negocios jurídicos contractuales o si, dada la función pública inherente a la acción urbanística, están sujetos también al régimen de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

Este asunto es de especial relevancia práctica por la frecuente utilización de los convenios urbanísticos como instrumentos de colaboración público-privada en la ejecución de la acción urbanística en sus tres proyecciones: planeamiento, gestión e intervención. Además, estos convenios han estado y siguen estando bajo escrutinio, con los riesgos jurídicos asociados a su aplicación, especialmente cuando carecen de límites temporales claros o cláusulas de seguimiento.

Naturaleza jurídica de los Convenios Urbanísticos: una clarificación esencial

Uno de los principales aportes de la sentencia es la clarificación de la naturaleza dual de los convenios urbanísticos:

• Dimensión contractual: Implican obligaciones recíprocas entre las partes. La sentencia reconoce que han sido calificados como «auténticos contratos» (por ejemplo, en las SSTS 1108/2024, de 24 de junio, rec. 7145/2022, y 1194/2024, de 4 de julio, rec. 7420/2022).

• Finalidad pública: Persiguen la ordenación urbanística del territorio, el interés general, el cumplimiento de planes urbanísticos o una ejecución urbanística más eficiente. La Sala del Tribunal Supremo destaca la evolución en la regulación legal de los convenios y la transcendencia de la LRJSP, señalando: “tampoco ha pasado desapercibida la evolución en la regulación legal de los convenios y el importante paso que ha supuesto la Ley del Sector Público. Desde la STS 102/2019, de 29 de enero (rec. 694/2018 ), venimos destacando la tendencia legislativa al mayor control del denominado urbanismo concertado y la transcendencia de la normativa que contiene dicha ley”.

Lo más relevante es que el Tribunal Supremo sostiene que esta finalidad pública impone la aplicación supletoria o directa del régimen jurídico de los convenios administrativos, regulado en los artículos 47 a 53 de la LRJSP. Así, aunque puedan parecerse a contratos privados, los convenios urbanísticos no pueden eludir las exigencias del derecho público.

Duración de los Convenios Urbanísticos: resolución de un problema práctico

Uno de los puntos más relevantes de la sentencia es su tratamiento del plazo de vigencia de los convenios urbanísticos. El caso resuelto se refería a un convenio que no establecía ningún plazo expreso de duración. El Supremo resuelve la cuestión indicando que:

1. En ausencia de plazo, debe acudirse a la normativa sectorial autonómica o local que regule la materia (por ejemplo, leyes urbanísticas autonómicas).

2. Si tampoco existe una regulación expresa, se aplica supletoriamente el artículo 49.h de la LRJSP, que establece una duración máxima de cuatro años para los convenios administrativos, con una eventual prórroga por un plazo igual.

Este plazo máximo de cuatro años ya fue avalado por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 132/2018, al considerarlo una previsión razonable y ajustada al principio de seguridad jurídica. La doctrina del Supremo, por tanto, cierra la puerta a convenios indefinidos o de duración excesiva, que podrían lesionar la planificación urbanística o la ejecución urbanística, o comprometer de forma arbitraria o caprichosa a futuras administraciones.

Efectos prácticos de la sentencia para el urbanismo y las Administraciones

Esta sentencia tiene varias consecuencias prácticas de calado:

• Refuerza la seguridad jurídica de los convenios urbanísticos: Obliga a que incluyan cláusulas claras sobre su vigencia, seguimiento y control.

• Evita la perpetuación de situaciones anómalas: Un convenio sin plazo puede generar inseguridad sobre su ejecución y servir para consolidar beneficios urbanísticos desproporcionados o injustificados.

• Impulsa la transparencia y el control público: Al estar sometidos al régimen de la LRJSP, estos acuerdos deben publicarse, evaluarse periódicamente y pueden extinguirse por causas previstas en la ley.

• Permite a las administraciones revisar convenios caducados o inactivos: Incluso de oficio, para evaluar su vigencia, cumplimiento o necesidad de denuncia.

Valoración crítica y desafíos en la aplicación

Esta sentencia supone un avance notable en la jurisprudencia casacional sobre convenios urbanísticos. Aporta claridad interpretativa en un terreno hasta ahora ambiguo, donde muchas administraciones y particulares actuaban sin pautas precisas.

Sin embargo, también impone una carga adicional sobre los operadores públicos y privados, que deberán extremar el cuidado al redactar convenios, asegurando:

• El respeto del régimen jurídico público.

• El establecimiento claro de los plazos de duración y las consecuencias de su vencimiento.

• La existencia de mecanismos eficaces de revisión y seguimiento.

En contextos de urbanismo complejo, donde los proyectos se ejecutan en fases que superan los cuatro años, esto puede generar cierta rigidez. No obstante, la seguridad jurídica y la protección del interés general justifican esta limitación. Además, la sentencia abre la vía para un control judicial más intenso de los convenios utilizados para evitar licitaciones, favorecer a ciertos operadores o consolidar situaciones urbanísticas ilegales.

Relación con jurisprudencia anterior y futura aplicación

Esta sentencia se enmarca en una línea jurisprudencial consolidada:

• Confirma la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 132/2018).

• Se alinea con sentencias recientes del propio Supremo (como la de 9 de junio de 2025, rec. 7399/2023), que insisten en someter los convenios urbanísticos a las normas del derecho público.

• Es previsible que esta doctrina se aplique en adelante por juzgados y tribunales inferiores, especialmente cuando se impugnen convenios con efectos urbanísticos caducados o arbitrarios.

Para los ayuntamientos y administraciones urbanísticas actuantes en general, supone una advertencia: los convenios urbanísticos deben gestionarse con rigor, no como acuerdos meramente privados o discrecionales que pretendan evadirse de instituciones de garantía como la Responsabilidad Patrimonial del Sector Público.

Conclusión: consolidación del Derecho Administrativo en Convenios Urbanísticos

La STS de 5 de junio de 2025 (rec. 8533/2023) representa una aportación jurisprudencial muy relevante sobre el estatuto jurídico de los convenios urbanísticos en España. El Tribunal Supremo reafirma que estos convenios, aunque contengan compromisos bilaterales, son instrumentos de la acción pública y están sometidos a control, límites y garantías propias del derecho administrativo. La decisión fortalece el principio de legalidad, protege el interés general frente a posibles abusos y contribuye a construir una cultura administrativa más profesional, transparente y responsable.